Regułą jest, że postępowanie administracyjne kończy się wydaniem przez właściwy organ administracji publicznej decyzji określającej o przyznaniu praw lub obowiązków danej osobie, występującej w charakterze strony.
Istnieją jednak wyjątki – w przypadkach wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego wydawana jest decyzja o umorzeniu postępowania (art. 105) lub postanowienie o jego zawieszeniu (art. 101 w związku z art. 97). Natomiast forma wyrażenia rozstrzygnięcia o pozostawieniu podania bez rozpoznania (art. 64 KPA) pozostaje sporna.
Na wstępie wypada przedstawić podstawowe przesłanki, których zaistnienie jest konieczne do uznania za skuteczne podania sporządzonego i wniesionego do właściwego organu.
Zgodnie z art. 63 § 1 KPA, podanie może mieć formę żądania, wyjaśnienia, odwołania czy zażalenia i być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej.
W myśl art. 63 § 2 KPA podanie powinno także wskazywać osobę, od której pochodzi, jej adres i żądanie, a także czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, co może oznaczać choćby załączenie dokumentów, które zgodnie z normami prawa administracyjnego materialnego są konieczne do merytorycznego rozpoznania podania.
Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno zawierać podpis wnoszącego, a protokół być podpisany także przez pracownika, który go sporządził. Jeżeli podanie zostało wniesione przez osobę, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (art. 63 § 3 KPA). Natomiast w przypadku podania w formie dokumentu elektronicznego konieczne jest jego uwierzytelnienie przy użyciu mechanizmów określonych w ustawie z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, ewentualnie także zawarcie danych w ustalonym formacie, według wzoru podania określonego w odrębnych przepisach, o czym stanowi art. 63 § 3a KPA.
Niespełnienie powyższych wymagań może spowodować konsekwencje określone w art. 64 KPA.
Zawarta w § 1 dyspozycja przewiduje bowiem jednoznacznie, iż skutkiem nie wskazania adresu wnoszącego i braku możności jego ustalenia na podstawie posiadanych danych, jest pozostawienie podania bez rozpoznania. Nieco inny charakter ma natomiast treść § 2, stanowiąc, iż jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni, pouczając jednocześnie, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Wobec powyższego - nieprzekazanie przez osobę składającą podanie swojego adresu i brak w aktach sprawy tej informacji, jak również niesprecyzowanie w ciągu siedmiu dni od daty doręczenia wezwania treści wyrażonego w stosunku do organu administracji publicznej oczekiwania, bądź też nieuzupełnienie innych niezbędnych elementów (np. niezłożenia podpisu, niezbędnej dokumentacji, w tym stosownego pełnomocnictwa), skutkuje niemożliwością wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.
Ustawodawca doszedł do słusznego przekonania, że nie jest możliwe załatwienie sprawy, jeżeli występują tak poważne braki formalne, których uniknięcie leży przede wszystkim w interesie strony postępowania. Trudno bowiem wyobrazić sobie rozpoznanie np. podania o wszczęcie postępowania administracyjnego, gdy wysłane do urzędu pismo nie zawiera adresu osoby będącej wnioskodawcą. Nie jest wówczas możliwe poinformowanie przez organ tegoż wnioskodawcy o przeprowadzonych w postępowaniu czynnościach oraz zapewnienie czynnego w nich udziału, jak również przesłanie decyzji administracyjnej lub postanowienia.
Również w przypadku niezastosowania się do treści wezwania w terminie określonym w art. 64 § 2 KPA należy wyrazić domniemanie, iż wnoszący podanie - właściwie poinformowany o konsekwencjach swojego zaniechania – nie wyraża już swojego zainteresowania wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia.
Problemem jest brak w art. 64 KPA jednoznacznej dyrektywy, w jakiej formie omawiane pozostawienie podania bez rozpoznania miałoby nastąpić – czy w formie decyzji lub postanowienia, czy też wystarczające w takiej sytuacji będzie zwykłe pismo. Powoduje to zatem rozbieżności w rozwiązywaniu podobnych stanów faktycznych przez różne organy.
Dla rozwikłania przedstawionej wątpliwości bardzo pomocne mogą okazać się tezy zawarte w Uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r. (sygn. akt III ZP 11/00). We wskazanej uchwale podkreślono, że „w sytuacji, o której mowa jest w art. 64 § 1 KPA, nie może zostać wszczęte jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, co oznacza także, że podanie to (żądanie) nie może być załatwione poprzez wydanie decyzji (art. 104 i 105 KPA a contrario).”
Powyższe nie zwalnia jednak – w ocenie SN – organu administracji publicznej od obowiązku załatwienia wniosku, kierując się określonymi w KPA zasadami praworządności (art. 6) i pisemności (art. 14), co oznacza konieczność urzędowej rejestracji wniesienia tego podania, jak również potrzebę odnotowania w aktach sprawy przyczyny pozostawienia tego podania bez rozpoznania. W przypadku wystąpienia sytuacji uregulowanej w art. 64 § 2 KPA, zdaniem autorów przywołanej uchwały również nie wydaje się decyzji administracyjnej, lecz z uwagi na fakt, iż „organowi znany jest adres osoby wnoszącej podanie (żądanie), należy stanąć na stanowisku, że organ ten jest obowiązany zawiadomić osobę, która wniosła podanie, także o tym, że zostało ono ,,pozostawione bez rozpoznania" (art. 237 § 3 w związku z art. 238 KPA).” Jak się wydaje, taka informacja o podjętej przez organ czynności urzeczywistnia przywołane wyżej zasady praworządności i pisemności.
Niewydanie decyzji administracyjnej nie oznacza jednakże, iż osoba, której podanie zostanie pozostawione bez rozpoznania, jest pozbawiona uprawnienia do zaskarżenia braku merytorycznego rozstrzygnięcia. W przytoczonej uchwale SN został wyrażony pogląd, iż wówczas „przysługuje - na ogólnych zasadach - skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 34 tej ustawy.” Wzmiankowany akt prawny został uchylony, lecz aktualnie możliwość dochodzenia swoich praw w omawianym zakresie jest możliwe na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Stosownie do wymienionego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku decyzji administracyjnych, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, w tym postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym.
Wobec powyższego - gdy organ administracji publicznej na podstawie art. 64 § 1 lub 2 KPA pozostawi bez rozpoznania podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego albo odwołanie od decyzji lub zażalenie na postanowienie, osobie, która wniosła takie pismo, nie przysługuje środek zaskarżenia na podstawie KPA, lecz może złożyć do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu.
Powyższe uregulowanie sprawia więc, że uprawnienie do zaskarżenia w zaistniałej sytuacji jest zachowane.
Stan prawny na dzień 27.10.2012 r.
