Artykuły

Opiekuję się swoją teściową (jest wdową), posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jeszcze jesienią zajmowała się nią siostra męża, ale nieoczekiwanie zmarła. W zaistniałej sytuacji wróciłam z Irlandii, zamieszkałam u teściowej i zajmuję się nią - tym bardziej, że ukończyłam studium pielęgniarskie. Mąż dalej pracuje w Irlandii. Jestem zarejestrowana w urzędzie pracy, ale nie jestem w stanie podjąć zatrudnienia, bo niemal cały dzień poświęcam na opiekę. Siostra męża przed śmiercią otrzymywała z tytułu opieki nad swoją matką świadczenie pielęgnacyjne. Czy ja także mogę starać się o takie świadczenie i co powinnam zrobić, aby je otrzymać? Ponoć prawo inaczej traktuje krewnych, a inaczej powinowatych, stąd moja niepewność. Dodam, że ojciec teściowej przebywa w domu pomocy społecznej, jej matka nie żyje, zaś brat (jedyne rodzeństwo), który nie ma własnych dzieci, jest na emeryturze i z uwagi na kiepski stan zdrowia nie byłby w stanie podjąć się opieki. Natomiast siostra męża była bezdzietną panną, a jego córka z pierwszego małżeństwa mieszka ze swoją matką w innym mieście i tam studiuje.

Urszula

Szanowna Pani,

Podstawowym aktem prawnym regulującym kwestię świadczenia pielęgnacyjnego jest ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Natomiast § 1 pkt 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2009 r. Nr 129, poz. 1058) stanowi, iż wskazane świadczenie przysługuje w wysokości 520,00 zł miesięcznie.

W oparciu o art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. matce albo ojcu
2. innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
3. opiekunowi faktycznemu dziecka

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Ponadto art. 17 ust. 1a stanowi, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki.

Odnosząc cytowane powyżej przepisy do opisanej przez Panią sytuacji, kluczowe znaczenie ma określenie kręgu osób, na których ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny wobec Pani teściowej, gdyż to tylko im – wobec braku możliwości sprawowania opieki przez któregokolwiek z rodziców (pobyt ojca w domu pomocy społecznej i podeszły wiek w praktyce wykluczają opiekę) – przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku sprawowania opieki. Art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowi, iż obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Natomiast zgodnie z art. 129 § 1 KRO, obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Dla wyjaśnienia dodać należy, że Kodeks określa w art. 61⁷ § 1, iż krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, zaś krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Ponadto § 2 stanowi, że stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo.

Jak wynika z przedstawionych powyżej przepisów, siostra Pani męża spełniała przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności z uwagi na pokrewieństwo w linii prostej (córka) z osobą wymagającą opieki.

W chwili obecnej z Pani teściową są spokrewnieni w linii prostej Pani mąż (jej syn), oraz jego córka z pierwszego małżeństwa (wnuczka). Wobec bliższego stopniem pokrewieństwa, to Pani mąż jest w pierwszej kolejności zobowiązany do wsparcia swojej matki, jednak pobyt za granicą wyklucza taką możliwość. Z uwagi na przedstawione okoliczności (mieszkanie i studia w innym mieście), także od jego córki trudno byłoby oczekiwać świadczenia takiej opieki. Natomiast w dalszym kręgu osób zobowiązanych do alimentacji jest brat Pani teściowej, jednak nie byłby w stanie - z przyczyn zdrowotnych – należycie opiekować się niepełnosprawną siostrą. Należy także zauważyć, iż w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Zatem nawet gdyby brat Pani teściowej opiekował się nią, otrzymywanie przez niego emerytury stanowi okoliczność uniemożliwiającą przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego.

Natomiast Pani nie jest spokrewniona z teściową ani w linii prostej, ani w linii bocznej. Skutkiem małżeństwa jest bowiem jedynie powstanie powinowactwa między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka, na co wskazuje art. 61⁸ § 1 KRO.

Wobec powyższego - ponieważ nie zalicza się Pani do żadnej z grup osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, w świetle obowiązujących przepisów nie jest uprawniona do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednakże w tym miejscu zasadne jest zauważyć, że niekiedy sądy administracyjne wydają orzeczenia uwzględniające racje osób opiekujących się swoimi powinowatymi. Tak jest choćby w przypadku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1292/11. Sąd powołując się w nim na kilka innych orzeczeń (m. in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Bk 776/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 943/11), opowiedział się za taką wykładnią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która umożliwiałaby poszerzenie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego również o osoby będące członkami rodziny, lecz niezobowiązanymi do alimentacji, w sytuacji, gdy tylko one mogą opiekować się osobą niepełnosprawną. Niejednokrotnie to właśnie synowe i zięciowie na równi z dziećmi lub w ich miejsce wypełniają obowiązki wobec teściów, a już na pewno to powinowaci są obciążani tymi obowiązkami bardziej niż krewni dalszego stopnia. Co więcej, w ocenie WSA w Poznaniu, „częstokroć to właśnie powinowaci przejmują opiekę nad niepełnosprawnymi, rezygnując z zatrudnienia bądź go nie podejmując, aby najbliżsi krewni nie stracili np. statusu głównych żywicieli rodziny”.

To ostatnie, cytowane zdanie znacząco odnosi się do Pani sytuacji. Mąż, czyli syn osoby niepełnosprawnej, wykonuje za granicą pracę zarobkową, bez której utrzymanie rodziny byłoby znacznie utrudnione, by nie powiedzieć niemożliwe. Natomiast Pani posiada wykształcenie predysponujące do zajmowania się osobami niepełnosprawnymi. Aby opiekować się teściową, zrezygnowała Pani z pracy za granicą i jest obecnie bezrobotna, jednak – co brzmi paradoksalnie - niejako wykonuje wyuczony zawód.

Przedstawiony przez Panią problem nie jest zatem jednoznaczny i może podlegać odmiennej interpretacji. Pamiętać jednakże przy tym należy, iż w myśl art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia z zakresu świadczeń rodzinnych nie powinny opierać się na uznaniowości, lecz mieć przede wszystkim na uwadze zaistnienie (bądź nie) w danym stanie faktycznym przesłanek ściśle określonych w ustawie.

W polskim prawie wyrok sądu administracyjnego nie jest prawotwórczy, tzn. nie posiada mocy wiążącej w stosunku do rozstrzygnięć w innych, nawet bardzo podobnych sprawach. Każda sprawa administracyjna ma bowiem charakter indywidualny i konkretny.

Stosownie do art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W myśl art. 52 § 1 tejże ustawy, skarga może być wniesiona jedynie po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (wyjątki to wniesienie skargi przez prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecznika Praw Dziecka). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia – zgodnie z art. 52 § 2 - należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 1 ustawy).

W świetle powyższych uregulowań, wydanie wyroku przez sąd administracyjny jest możliwe jedynie po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym. Po ewentualnym wydaniu przez gminę decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, dopiero utrzymanie w mocy takiego rozstrzygnięcia przez samorządowe kolegium odwoławcze wskutek złożonego odwołania, umożliwiłoby Pani wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego we wspomnianym, 30-dniowym terminie. Sąd pierwszej instancji lub Naczelny Sąd Administracyjny (sąd drugiej instancji) nie rozstrzygają wprost, czy dane uprawnienie przysługuje skarżącemu. W oparciu o art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Jak zatem widać, sąd administracyjny nie wydaje orzeczeń, które w swojej treści przyznawałyby danym osobom konkretne uprawnienia, lecz w przypadku stwierdzonych uchybień mających wpływ na treść rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, zwraca sprawę organowi właściwemu w pierwszej instancji, w celu wydania rozstrzygnięcia, uwzględniającego wskazówki sądu.

Warunkiem koniecznym do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest złożenie wniosku w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania. Od 1 stycznia 2010 r. możliwość otrzymywania wskazanego świadczenia nie jest ograniczona żadnym kryterium dochodowym. Na marginesie należy dodać, iż w art. 23 ust. 1 ww. ustawy krąg osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych (czyli także świadczenia pielęgnacyjnego) jest podobnie ograniczony jak w art. 17 ust. 1 ww. ustawy katalog osób uprawnionych do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez wskazanie „osób, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny.” Powyższy zapis może skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 KPA, z uwagi na złożenie wniosku przez osobę nie będącą stroną w postępowaniu administracyjnym. Tym niemniej, to od interpretacji właściwego miejscowo urzędu gminy lub miasta bądź ośrodka pomocy społecznej zależeć będzie, czy zostanie wszczęte postępowanie.

Stosownie do art. 23 ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, złożony przez Panią wniosek powinien zawierać: imię i nazwisko, datę urodzenia, numer PESEL, a w razie gdy nie nadano numeru PESEL – serię i numer dowodu osobistego lub paszportu, natomiast dołączone do wniosku dokumenty to przede wszystkim:

• zaświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, wydane przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego, zawierające informacje o wysokości: dochodu, składek na ubezpieczenia społeczne odliczonych od dochodu, należnego podatku
• zaświadczenia dokumentujące wysokość innych dochodów
• oświadczenie o deklarowanych dochodach osiąganych przez osoby podlegające przepisom o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne
• orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Pani teściowej
• zaświadczenie lub oświadczenie o wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne

Art. 23 ust. 4a określa, iż po złożeniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli w ocenie właściwego organu wystąpią wątpliwości dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 17 (ustanawiającym przesłanki dla otrzymywania ww. świadczenia), organ właściwy może przeprowadzić wywiad. Zatem przed wydaniem rozstrzygnięcia, deklarowana przez wnioskodawcę sytuacja faktyczna może zostać zweryfikowana przez pracowników urzędu miasta lub gminy bądź ośrodka pomocy społecznej.

Nadmienić jeszcze trzeba, iż na podstawie art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gmina powinna przekazać złożony przez Panią wniosek wraz z dokumentacją marszałkowi województwa, z uwagi na pobyt członka rodziny osoby uprawnionej (czyli Pani męża) w państwie, w którym także mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Należą do nich rozporządzenie Rady i Parlamentu Europejskiego (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenie Rady i Parlamentu Europejskiego nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Następnie, zgodnie z art. 23a ust. 4 ustawy, w przypadku stwierdzenia, iż w sprawie mają zastosowanie wskazane przepisy, marszałek województwa wyda decyzję w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast – stosownie do art. 23a ust. 7 i 8 ustawy - gdy marszałek województwa ustali, iż regulacje wspólnotowe nie mają zastosowania, sprawa zostanie przekazana organowi właściwemu (czyli gminie) w celu ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie.
W praktyce sprawy dotyczące realizacji świadczeń rodzinnych w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego realizuje - z upoważnienia marszałka województwa - dyrektor, jego zastępca lub inny pracownik regionalnego ośrodka polityki społecznej, na co zezwala art. 21 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Na zakończenie wspomnieć wypada, iż trwają prace legislacyjne mające na celu ograniczenie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie do przypadków sprawowania opieki nad dzieckiem przez rodziców. W pozostałych sytuacjach uzasadniających w chwili obecnej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, czyli przede wszystkim gdy opiekę sprawują pozostałe osoby, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, planowane jest przyznawanie tzw. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednakże jest to jak na razie jedynie projekt ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych, wobec czego w dalszym ciągu obowiązują przepisy w brzmieniu przytoczonym powyżej.

Stan prawny na dzień 13.05.2012 r.