Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasada dwuinstancyjności jest konsekwencją art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, jak również art. 127 § 1 KPA – ww. przepisy przyznają stronie prawo do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ administracji publicznej w pierwszej instancji.
W tym miejscu warto zaznaczyć, iż aktualnie strona może zrezygnować z przysługującego jej uprawnienia w tym zakresie. W ostatniej nowelizacji KPA (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie właśnie w dniu 1 czerwca 2017 r., dodano bowiem art. 127a, dopuszczający skuteczne zrzeczenie się przez stronę prawa do wniesienia odwołania w trakcie biegu terminu do jego wniesienia (§ 1). W takim przypadku decyzja organu pierwszej instancji stanie się ostateczna i prawomocna z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania (§ 2).
Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia – tę normę ustanawia art. 127 § 2 KPA. Ponieważ odwołanie „przenosi” postępowanie do drugiej instancji, ten środek zaskarżenia ma charakter dewolutywny. Wyjątek zawiera art. 127 § 3 KPA, przewidujący, że odwołanie nie służy od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Jednakże w takiej sytuacji strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może wnioskować do tego właśnie organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Omawiany wniosek jest więc swoistym substytutem odwołania, a rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji dokonuje czynności zarezerwowanych dla organu odwoławczego. Te elementy powodują, że postępowanie nie zostaje przeniesione do organu wyższego stopnia.
Organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 17 pkt 1 KPA). Do aktów prawnych zawierających odstępstwo od tejże reguły zaliczają się m.in.: ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 z późn. zm.) oraz ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.) – w obu przypadkach w sprawach rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia wobec starosty (czyli organu jednostki samorządu terytorialnego) jest wojewoda.
Jedną z cech postępowania odwoławczego jest to, że organ odwoławczy nie weryfikuje decyzji wydanej w pierwszej instancji, lecz ponownie rozpatruje sprawę. Postępowanie odwoławcze wykazuje wiele innych podobieństw do postępowań prowadzonych przez organ pierwszej instancji, za czym jednoznacznie przemawia treść art. 140 KPA: „W sprawach nieuregulowanych w art. 136–139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji”. Niektóre przepisy powinny być zatem stosowane wprost, a inne mają uwzględniać specyfikę postępowania odwoławczego.
Fakt wniesienia odwołania i przekazania go organowi odwoławczemu przez organ pierwszej instancji nie jest zupełnie równoznaczny z ponownym rozpatrzeniem sprawy i wydaniem merytorycznej decyzji. Może bowiem się zdarzyć, że strona wycofa odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy – taką ewentualność dopuszcza art. 137 KPA. Należy jednak pamiętać, iż rezygnacja, powodująca brak korekty rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zostanie uwzględniona, jeżeli w jej następstwie w obiegu prawnym pozostanie decyzja, która narusza prawo lub interes społeczny. Oznacza to zatem, że nawet w przypadku wycofania odwołania przez stronę, organ odwoławczy powinien pełnić jedną ze swoich najważniejszych funkcji, tj. mieć na uwadze przestrzeganie praworządności, a gdy dostrzeże pewne uchybienia - realizować czynności polegające na prowadzeniu postępowania i wydaniu merytorycznej decyzji. Warto zauważyć, iż art. 137 nie mówi o „rażącym” naruszeniu prawa lub interesu społecznego, przez co ten przepis przewiduje mniejsze obostrzenia niż poruszany niżej art. 139.
Jeżeli odwołanie zostało skutecznie wniesione i strona nadal podtrzymuje swój pierwotny zamiar, organ odwoławczy przystępuje do załatwienia sprawy, kończącego się wydaniem decyzji. Według reguły wyrażonej w art. 35 § 3 KPA, winno to nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Do istotnych uprawnień organu odwoławczego zalicza się wskazaną w art. 136 § 1 KPA możliwość przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Tenże organ może również zlecić przeprowadzenie postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji.
Ostatnia nowelizacja konkretyzuje obszar kompetencji organu odwoławczego - stosownie do art. 136 § 2 KPA, przeprowadza on postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Aby tak się stało, potrzebny jest zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, choć z pewnym wyjątkiem. W myśl art. 136 § 3 KPA wystarczy bowiem, że taki wniosek złoży jedna ze stron, a pozostałe wyraziły zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego omawiany wniosek. Co istotne, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję, gdy uzna, że przyczyniłoby się to do przyspieszenia postępowania.
Organ odwoławczy może odstąpić od powyższych reguł, jeżeli przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 KPA). Z brzmienia przepisu wynika więc, że ten organ powinien uwzględniać występowanie wszelkich przeszkód w realizacji czynności związanych z przeprowadzeniem postępowania.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy wydaje decyzję, której skutkiem jest jedno z kilku rozwiązań wymienionych w art. 138 § 1 KPA:
- utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;
- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy albo w razie uchylenia tej decyzji – umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości albo w części;
- umorzenie postępowania odwoławczego.
Oczywistym jest, że organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji, gdy uznaje, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, wyrażając zarazem zbieżne poglądy odnośnie kwestii merytorycznych i formalnych, jak organ, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie.
Decyzja wskazana w pkt 2 ma charakter merytoryczno-reformacyjny. Organ odwoławczy stwierdza po prostu, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawiera pewne uchybienia, rzutujące na jego treść w całości bądź jedynie w części. Nie ma tutaj znaczenia, czy dotyczą one tylko prawa materialnego, czy też oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania – taka teza została wyrażona m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 1278/88).
Decyzja umarzająca postępowanie pierwszej instancji (pkt 2 in fine) lub postępowanie odwoławcze (pkt 3) zalicza się do kasacyjnych. W wyroku z dnia 25 października 1988 r. (sygn. akt SA/Po 495/88), NSA stwierdził: „Przepis art. 138 § 1 pkt 3 KPA nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze art. 105 KPA”. Jeśli natomiast organ odwoławczy uzna, że podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną, powinien umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 KPA, zamiast orzekać o niedopuszczalności odwołania – taki pogląd został zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 489/08).
Zgodnie z art. 138 § 2 KPA, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Tego rodzaju decyzja ma charakter kasacyjny i znajduje zastosowanie, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzone, że organ pierwszej instancji załatwił sprawę z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy przekazaniu sprawy organ odwoławczy jest zobowiązany wskazać okoliczności, jakie powinny być uwzględnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W ostatniej, przywoływanej wyżej nowelizacji ustawodawca poszerzył art. 138 KPA o nowe zapisy.
W myśl § 2a, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, organ odwoławczy w decyzji uchylającej poprzednie rozstrzygnięcie określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.
Natomiast § 2b wyklucza wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2, gdy dochodzi do omawianego już wcześniej (art. 136 § 2 lub 3) przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem organ odwoławczy przeprowadził tego rodzaju postępowanie, wówczas ustawodawca zobowiązuje go do wydania decyzji w sposób wskazany w art. 138 § 1 lub § 4 KPA. Innymi słowy – gdy w toku postępowania odwoławczego przeprowadzone zostało takie postępowanie wyjaśniające, organ odwoławczy nie może uchylić zaskarżonej decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Należy jeszcze pokrótce wspomnieć o rozwiązaniu wprowadzonym w § 4, który został dodany przez ustawodawcę nowelizacją z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Przyjęto tam szczególną przesłankę – przewidzianą w przepisach możliwość wydania decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W przypadku wystąpienia tej okoliczności, a ponadto gdy istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nie tylko uchyla decyzję, ale dodatkowo zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści. Zatem organ pierwszej instancji został w zasadzie pozbawiony swobody rozstrzygnięcia, gdyż jest już związany wytycznymi organu odwoławczego.
Dużą doniosłość dla postępowania odwoławczego ma zakaz „reformationis in peius”, czyli zasada, która nie dopuszcza pogorszenia się sytuacji strony w wyniku odwołania. Art. 139 KPA stanowi bowiem, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Istnieje zatem generalny obowiązek (ograniczony tylko wymienionymi dwoma wyjątkami) wydania przez organ odwoławczy decyzji, która w najgorszym przypadku będzie rodzić dla strony skutki analogiczne, jak te zawarte w zaskarżonej decyzji. Pojawiające się wątpliwości interpretacyjne ww. przepisu wyjaśnia orzecznictwo, m.in. wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r. (sygn. akt I OSK 1223/15), którego główna teza brzmi: „"pogorszenie sytuacji strony odwołującej się" (naruszenie zakazu reformationis in peuis wynikającego z art. 139 kpa) ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego pogarsza sytuację prawną odwołującego się w zakresie tego samego stosunku prawnego (tej samej podstawy prawnej orzekania), który został orzeczony decyzją organu pierwszej instancji.”
Tenże przepis zawiera istotne gwarancje dla strony, która – w założeniu ustawodawcy - nie może obawiać się korzystania z konstytucyjnych uprawnień, a do takich zalicza się przecież zaskarżanie decyzji organów administracji publicznej. Rozstrzygnięcie na niekorzyść jest więc możliwe tylko wówczas, gdy zaistnieją ściśle określone okoliczności, wymienione w art. 139 KPA in fine. Według utrwalonego orzecznictwa (m.in. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92), rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA zachodzi, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zasadne jest dodać, iż stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa musi poprzedzić wskazanie konkretnej normy prawnej, jaka została naruszona i podanie przyczyn, dla których jej naruszenie należy uznać za rażące (tak m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1586/11). Wobec powyższego, wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony musi mieć poważne podstawy faktyczne i prawne. Odnośnie drugiego wyjątku, w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 455/12) przyjmuje się, że „rażące naruszenie interesu społecznego” nie jest traktowane jako samoistna przesłanka zakazu „reformationis in peius”. Ta okoliczność znajduje zastosowanie dopiero wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi wadliwość decyzji - nawet nie w rażącym stopniu, lecz gdy jest to uzasadnione konkretnymi normami prawa materialnego. W wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 178/09, NSA podkreślił: „organ odwoławczy odstępując od zasady zakazu reformationis in peius obowiązany jest w uzasadnieniu wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego”.
Stosownie do art. 16 § 1 KPA, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Oznacza to zatem, że od takiego rozstrzygnięcia nie przysługuje już żaden środek odwoławczy bądź o ponowne rozpatrzenie sprawy. Drugie zdanie ww. przepisu odsyła do rozwiązań umieszczonych w KPA w Dziale II Rozdział 12-13. Unormowano tam kwestie dotyczące wzruszenia decyzji ostatecznych: wznowienia postępowania (art. 145-153), uchylenia lub zmiany decyzji (art. 154-155, art. 161, art. 162 § 2 i 3, art. 163), stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156-159), a także stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (art. 162 § 1 i 3). Takie regulacje mogą być zawarte również przepisach szczególnych – przykładem jest ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm.), przewidująca dodatkowe przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji.
Decyzje ostateczne mogą być zaskarżane do wojewódzkich sądów administracyjnych, na zasadach wskazanych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369). Nie wchodząc już w tę materię, warto zauważyć, że w myśl art. 53 § 1 ww. ustawy, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia.
Stan prawny na dzień 19.09.2017 r.
