Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1260 z późn. zm.) w Rozdziale 3 (art. 24-35) szczegółowo określa obowiązki osób zatrudnionych w jednostkach samorządu terytorialnego, m.in. w urzędach marszałkowskich, wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych, starostwach powiatowych, powiatowych jednostkach organizacyjnych, urzędach gmin, jednostkach pomocniczych gmin, gminnych jednostkach budżetowych i samorządowych zakładach budżetowych. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ww. ustawy, w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 917 z późn. zm.). Oznacza to, że pracownika samorządowego dotyczą wszystkie prawa i obowiązki wskazane w tej kodyfikacji, o ile ustawa nie reguluje przedmiotowych kwestii w sposób odmienny lub bardziej szczegółowy.
Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, do podstawowych obowiązków pracownika samorządowego należy dbałość o wykonywanie zadań publicznych oraz o środki publiczne, z uwzględnieniem interesu publicznego oraz indywidualnych interesów obywateli. Z kolei ust. 2 w art. 24 zawiera przykładowe wyliczenie innych obowiązków pracownika samorządowego:
- przestrzeganie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa
- wykonywanie zadań sumiennie, sprawnie i bezstronnie
- udzielanie informacji organom, instytucjom i osobom fizycznym oraz udostępnianie dokumentów znajdujących się w posiadaniu jednostki, w której pracownik jest zatrudniony, jeżeli prawo tego nie zabrania
- dochowanie tajemnicy ustawowo chronionej
- zachowanie uprzejmości i życzliwości w kontaktach z obywatelami, zwierzchnikami, podwładnymi oraz współpracownikami
- zachowanie się z godnością w miejscu pracy i poza nim
- stałe podnoszenie umiejętności i kwalifikacji zawodowych
W myśl art. 100 § 1 KP, pracownik jest obowiązany wykonywać pracę sumiennie i starannie oraz stosować się do poleceń przełożonych, które dotyczą pracy, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami prawa lub umową o pracę. Natomiast § 2 w art. 100 wymienia inne przykładowe obowiązki każdego pracownika:
- przestrzeganie czasu pracy ustalonego w zakładzie pracy
- przestrzeganie regulaminu pracy i ustalonego w zakładzie pracy porządku
- przestrzeganie przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów przeciwpożarowych
- dbałość o dobro zakładu pracy, chronienie jego mienia oraz zachowanie w tajemnicy informacji, których ujawnienie mogłoby narazić pracodawcę na szkodę
- przestrzeganie tajemnicy określonej w odrębnych przepisach
- przestrzeganie w zakładzie pracy zasad współżycia społecznego
Z normą wyrażoną w art. 100 § 1 KP dość zbieżna jest treść art. 25 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych: „Do obowiązków pracownika samorządowego należy sumienne i staranne wykonywanie poleceń przełożonego”. Cytowany przepis stanowi również uszczegółowienie zasady podporządkowania pracownika pracodawcy, będącej najważniejszą cechą stosunku pracy. Art. 22 § 1 KP wskazuje, iż przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca – do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem. Pojęcie „kierownictwo pracodawcy" oznacza kompetencję do wydawania „na bieżąco” wiążących poleceń dotyczących wykonywania pracy, w tym sposobu jej wykonywania. Mamy tu zatem do czynienia z hierarchiczną relacją.
W literaturze (A. Szewc „Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz”, C.H.Beck, 2011) przyjęło się, iż norma zawarta w art. 25 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych jest konkretyzacją wskazanego w art. 24 ust. 2 obowiązku sumiennego wykonywania zadań. W ocenie przytoczonego autora, polecenia przełożonego zawierają bowiem w swojej treści konkretne zadania do wykonania przez pracownika samorządowego, więc „sumienność i staranność” wykonywania tych poleceń mieści się w szerzej zakreślonym pojęciu, jakim jest obowiązek sumiennego wykonywania zadań. Konsekwencją tego poglądu będzie także przyjęcie, iż niestaranne wykonywanie poleceń przełożonego może być uznane za ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych, czego efektem może być rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych (art. 52 § 1 pkt 1 KP).
Niejako na marginesie należy dodać, że „sumienność” i „staranność” przedstawicieli omawianej grupy zawodowej podlega pewnej weryfikacji, nie ograniczającej się jedynie do werbalnych uwag przełożonego. W art. 27-28 ww. ustawy uregulowana została kwestia okresowej oceny zatrudnionego na stanowisku urzędniczym pracownika samorządowego, która winna być dokonywana na piśmie przez jego bezpośredniego przełożonego, nie rzadziej niż raz na 2 lata i nie częściej niż raz na 6 miesięcy.
Pracownik samorządowy może uchylić się od wykonania polecenia służbowego swojego przełożonego i nie ponieść z tego tytułu konsekwencji. Aby tak się stało, muszą być jednak spełnione warunki określone w art. 25 ust. 2-3 ustawy o pracownikach samorządowych.
Jeśli pracownik samorządowy jest przekonany, że polecenie jest niezgodne z prawem albo zawiera znamiona pomyłki, ma obowiązek pisemnego poinformowania o tych okolicznościach swojego bezpośredniego przełożonego. Gdy przełożony potwierdzi polecenie na piśmie, pracownik samorządowy jest obowiązany je wykonać, zawiadamiając jednocześnie kierownika jednostki, w której jest zatrudniony (art. 25 ust. 2).
Z brzmienia tego przepisu wynika, że chodzi o subiektywną ocenę lub stan świadomości („jest przekonany”) pracownika samorządowego, które jednak powinny być oparte na racjonalnych przesłankach. Wystosowanie przez niego pisemnej informacji w praktyce wstrzymuje realizację wykonania polecenia. Ustawodawca nie zakreślił żadnego terminu, w jakim przełożony ma je potwierdzić, lecz trzeba uznać, że ten termin powinien być dostosowany do istniejących okoliczności – tak, aby pracownik samorządowy był w stanie realnie wykonać polecenie (m.in. M. Rotkiewicz „Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz”, C.H.Beck, 2016).
Dalej idące konsekwencje zostały zawarte w art. 25 ust. 3 - pracownik samorządowy nie wykonuje polecenia swojego przełożonego, jeżeli jest przekonany, że prowadziłoby to do popełnienia przestępstwa, wykroczenia lub groziłoby niepowetowanymi stratami. O zaistnieniu takiej sytuacji niezwłocznie informuje kierownika jednostki, w której jest zatrudniony.
Również w tym przypadku pracownik samorządowy wyraża swój pogląd, ale tym razem idący jeszcze dalej, bo wskazujący na to, że konsekwencją wykonania polecenia byłoby nie jedynie „zwykłe” naruszenie prawa, a konkretne czyny określone w Kodeksie karnym lub Kodeksie wykroczeń bądź też w przepisach karnych innych ustaw, ewentualnie inne ujemne następstwo stanowiłyby dotkliwe straty finansowe. Dlatego też, posiadając taką świadomość, pracownik samorządowy w żadnym wypadku nie może wykonywać polecenia obarczonego tego rodzaju wadliwością. W przeciwnym razie sam mógłby narazić się na odpowiedzialność karną. Z drugiej strony, jeśli okaże się, że odmowa wykonania polecenia jest bezpodstawna, to - w zależności od okoliczności - pracownik samorządowy może być ukarany upomnieniem lub naganą (art. 108 § 1 KP), a nawet dyscyplinarnie zwolniony z pracy z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych.
Podsumowując powyższe zagadnienie, zasadne będzie zatem stwierdzić, iż zachowanie przez pracownika samorządowego lojalności wobec swojego przełożonego nie zwalnia od obowiązku reagowania w przypadku podjęcia uzasadnionych wątpliwości co do legalności określonego polecenia. Bezkrytyczne wykonanie przez pracownika (jakiegokolwiek, nie tylko samorządowego) bezprawnych poleceń przełożonego może bowiem uzasadniać wypowiedzenie umowy o pracę (teza z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 10.09.1997 r., sygn. akt I PKN 244/97). Jak natomiast wskazano na wstępie, do głównych obowiązków pracownika samorządowego zalicza się przestrzeganie przepisów prawa. W konkretnym przypadku uwzględniać powinno się przy tym kwalifikacje danej osoby, jej doświadczenie i zakres odpowiedzialności.
Stan prawny na dzień 13.02.2019 r.
