Czynne prawo wyborcze zostało wyrażone w art. 62 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jako prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta RP, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, zalicza się do najważniejszych uprawnień przysługujących obywatelom polskim. W celu umożliwienia jak największej liczbie osób głosowania w miejscu faktycznego zamieszkania, co stanowi istotną gwarancję powszechności wyborów, w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 15) nieco zmodyfikowano reguły dotyczące kryterium zamieszkania osób uprawnionych w stosunku do reguł obowiązujących w innych aktach prawnych.
Na potrzeby szeregu ustaw (w tym z zakresu materialnego prawa administracyjnego) zazwyczaj przyjmuje się pojęcie „miejsce zamieszkania osoby fizycznej”, zdefiniowane w art. 25 Kodeksu cywilnego jako miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Kluczowe znaczenie mają tutaj dwa elementy powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie: faktyczne przebywanie osoby zainteresowanej na terenie danej miejscowości, będącej ośrodkiem jej osobistych i majątkowych interesów („corpus”) oraz subiektywnie wyrażona wola odnośnie dalszego faktycznego przebywania w tejże miejscowości w bliżej nieokreślonej przyszłości („animus”). Natomiast art. 52 ust. 1 Konstytucji RP przyznaje wolność wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, która może podlegać tylko ograniczeniom określonym w ustawie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2002 r. (sygn. akt K 20/01, Dz. U. z 2002 r., Nr 78 poz. 716), Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy relacji między pojęciami „zamieszkanie” i „pobyt”, uznając, że „oba zakładają przebywanie (fizyczną obecność) w jakimś miejscu, ale w przypadku zamieszkania chodzi o pobyt kwalifikowany przez dodatkowe okoliczności dotyczące jego trwałości”.
Kodeks wyborczy wprowadził nieco odmienne pojęcie – „stałe zamieszkanie”. Zgodnie z definicją zawartą w art. 5 pkt 9, należy przez to rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Tenże przepis nakazuje więc dokonać większej konkretyzacji, poprzez wskazanie nie tylko danej miejscowości, ale i dokładnego adresu. Ma to swoje praktyczne znaczenie zwłaszcza w wyborach do rad gmin, z uwagi na jednomandatowe okręgi.
Żaden przepis Konstytucji RP ani innej ustawy nie uzależnia realizacji czynnego prawa wyborczego w danym miejscu z kwestią zameldowania – stałego bądź choćby tymczasowego. Przyjmuje się, że w razie niejednoznaczności w pierwszej kolejności winien być uwzględniony stan rzeczywisty, ustalony na podstawie reguł wskazanych w art. 25 KC, a nie jedynie prawny, uzewnętrzniony w postaci zameldowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się jednak potrzebę wyważenia wszystkich okoliczności, wskazując, iż zameldowanie nadal odgrywa pewną rolę: „(…) fakt ten przynajmniej formalnie potwierdza ich zamiar stałego pobytu w miejscu stałego zameldowania i nie może być traktowany jako okoliczność bez znaczenia. Ustalenie faktu stałego zamieszkania dla potrzeb określenia kto posiada czynne i bierne prawo wyborcze powinno mieć z jednej strony na względzie ułatwienie obywatelom dostępu do udziału w wyborach, z drugiej zaś strony nie może być jednak przyzwoleniem na nadużywanie tego prawa. Z tego powodu dla oceny miejsca stałego pobytu nie należy kierować się wyłącznie oświadczeniami osoby zainteresowanej, konieczne jest bowiem uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w tej miejscowości.” (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 530/13). Istotne znaczenie ma skupienie w danej miejscowości - czy nawet pod danym adresem - swojego życia osobistego i rodzinnego. Elementami świadczącymi o stałym zamieszkaniu mogą być także: podany przez osobę zainteresowaną adres korespondencyjny, pozostawanie najemcą lokalu, figurowanie w ewidencji podatników lub ewidencji osób bezrobotnych, zarejestrowanie pojazdu mechanicznego bądź działalności gospodarczej.
Art. 10 § 1 Kodeksu wyborczego określa podstawowe przesłanki, jakie winien spełnić obywatel polski, aby przysługiwało mu czynne prawo wyborcze. Jedynie w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej oraz do Sejmu i Senatu mogą głosować obywatele stale zamieszkujący poza granicami kraju. Wymóg stałego zamieszkania na terytorium Polski obowiązuje w przypadku wyborów do Parlamentu Europejskiego odbywających się w Polsce. Natomiast odnośnie wyborów samorządowych ustawodawca przyjął następujące zasady:
- wybory do rady gminy oraz wybory wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - stałe zamieszkiwanie na obszarze tej gminy
- wybory do rady powiatu i sejmiku województwa - stałe zamieszkiwanie na obszarze, odpowiednio, tego powiatu i województwa
Powyższy przepis Kodeksu wyborczego dopuszcza głosowanie obywateli innych państw członkowskich Unii Europejskiej w polskich wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach do rady gminy i wyborach wójta (burmistrza, prezydenta miasta), stosując takie same wymogi co do stałego zamieszkania, jak wobec obywateli polskich.
Zgodnie z art. 18 § 4 i 5 Kodeksu wyborczego, rejestr wyborców potwierdza prawo wybierania oraz prawo wybieralności, jak również służy do sporządzania spisów wyborców uprawnionych do udziału w wyborach, a także do sporządzania spisów osób uprawnionych do udziału w referendum. Rejestr prowadzony jest przez każdą gminę, jako zadanie zlecone. Stosownie do art. 18 § 1, stały rejestr wyborców obejmuje osoby stale zamieszkałe na obszarze gminy, którym przysługuje prawo wybierania. W myśl art. 18 § 2 i 7, rejestr wyborców stanowi zbiór danych osobowych z ewidencji ludności: nazwisko i imię (imiona), imię ojca, datę urodzenia, numer ewidencyjny PESEL i adres zamieszkania wyborcy - jest to tzw. część A rejestru, obejmująca wyłącznie obywateli polskich (część B obejmuje obywateli Unii Europejskiej niebędących obywatelami polskimi, stale zamieszkałych na obszarze gminy i uprawnionych do korzystania z praw wyborczych w Rzeczypospolitej Polskiej). W celu uniknięcia nadużyć, ustawodawca przyjął, że można być ujętym tylko w jednym rejestrze wyborczym (art. 18 § 3). Z tym zapisem koresponduje treść art. 20 § 3, który stanowi, że o wpisaniu wyborcy do rejestru wyborców niezwłocznie zawiadamia się urząd gminy właściwy ze względu na ostatnie miejsce zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały w celu skreślenia go z rejestru wyborców w tej gminie.
Wpis do rejestru jest dokonywany z urzędu w przypadku obywateli polskich posiadających stałe zameldowanie, co wynika z treści art. 18 § 8 Kodeksu wyborczego. Natomiast w pozostałych przypadkach ujęcie w ewidencji wyborców musi zostać poprzedzone pisemnym wnioskiem złożonym w urzędzie gminy. Zgodnie z art. 19 § 1, o wpis ubiegają się wyborcy stale zamieszkali na obszarze gminy bez zameldowania na pobyt stały. Wniosek powinien zawierać podstawowe dane jego autora (nazwisko, imię/imiona, imię ojca, datę urodzenia oraz numer ewidencyjny PESEL), a do niego załącza się kserokopię ważnego dokumentu stwierdzającego tożsamość wnioskodawcy i pisemną deklarację, w której wnioskodawca podaje swoje obywatelstwo i adres stałego zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W rejestrze wyborców mogą figurować też – po spełnieniu powyższych formalności - wyborcy nigdzie niezamieszkali, przebywający stale na obszarze gminy (art. 19 § 2) oraz wyborcy stale zamieszkali na obszarze gminy pod innym adresem aniżeli adres ich zameldowania na pobyt stały na obszarze tej gminy (art. 19 § 3).
Z treści wcześniejszych rozważań, jak i samego brzmienia przepisów wynika, że wnioskodawcy nie muszą szczegółowo wyjaśniać przyczyny różnic między stałym zameldowaniem a faktycznym miejscem zamieszkania.
Wniosek powoduje takie same konsekwencje, jak podanie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli wszczyna postępowanie administracyjne. Oczywiste więc jest, że zarówno w przypadku wpisania do rejestru wyborców, jak i odmowy dokonania tej czynności wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub upoważniona przez niego osoba wydaje decyzję administracyjną, co wynika z treści art. 20 § 1 Kodeksu wyborczego. Postępowanie jest znacząco skrócone - właściwy organ musi dokonać rozstrzygnięcia w terminie 3 dni od dnia wniesienia wniosku, wcześniej mając obowiązek sprawdzenia, czy wnioskodawca spełnia warunki stałego zamieszkania na obszarze danej gminy (art. 20 § 2). W myśl art. 20 § 4, w przypadku decyzji odmownej wnioskodawcy przysługuje prawo złożenia skargi do właściwego miejscowo sądu rejonowego w równie krótkim terminie - 3 dni od dnia doręczenia decyzji wraz z pisemnym uzasadnieniem. Skarga jest rozpoznawana przez sąd także w terminie 3 dni od dnia jej doręczenia, a od wydanego postanowienia nie przysługuje środek prawny (art. 20 § 5).
Na zakończenie warto zwrócić uwagę na treść art. 16 ust. 1 Konstytucji RP: „Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową.” Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 479/13) przyjmuje się, że z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego nabywa się prawo przynależności do tej wspólnoty samorządowej. Nie ma tutaj znaczenia zameldowanie na terenie danej gminy, będące jedynie czynnością materialno-techniczną. Tym samym, warunkiem koniecznym dla posiadania czynnego prawa wyborczego na jej terenie nie może być figurowanie w ewidencji osób zameldowanych w danej gminie. Ponadto nie jest dopuszczalne inne różnicowanie w zakresie prawa głosowania w wyborach samorządowych, czemu dał wyraz Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2006 r. (sygn. akt K 9/05, Dz. U. z 2006 r. Nr 34, poz. 242), uznając za niekonstytucyjny przepis obowiązującej wówczas Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w zakresie, w jakim pozbawiał czynnego i biernego prawa wyborczego do rady gminy i na stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obywateli polskich wpisanych do prowadzonego w gminie stałego rejestru wyborców w okresie krótszym niż 12 miesięcy przed dniem wyborów, jak również pozbawiał czynnego prawa wyborczego do rady gminy obywateli Unii Europejskiej niebędących obywatelami polskimi wpisanych do stałego rejestru wyborców w analogicznym okresie. W uzasadnieniu wyroku, mając na względzie także znaczenie art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, stwierdzono m.in.: „Skoro okoliczność wpisania do rejestru wyborców w gminie na pewien czas przed dniem wyborów, stanowiąca czynność formalną, nie jest warunkiem przynależności do wspólnoty samorządowej, a tym samym – nie powinna być uważana za przesłankę związanych z tą przynależnością praw wyborczych, to zróżnicowanie – w oparciu o spełnienie lub brak spełnienia tego wymogu – praw wyborczych osób odpowiednio wpisanych we wskazanym czasie i niewpisanych do rejestru nie znajduje prawnego uzasadnienia. Kolidowałoby ono z zasadą równości wobec prawa oraz równego traktowania przez władzę publiczną osób (potencjalnych wyborców) w związku ze spełnieniem przez obie wskazane tu grupy zasadniczej przesłanki przynależności do wspólnoty samorządowej – tj. wymogu stałego zamieszkiwania na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego. Tę właśnie cechę należy uznać – w świetle art. 16 ust. 1 Konstytucji – za istotną dla przypisania praw wyborczych do organów samorządu terytorialnego (zarówno stanowiących, jak i wykonawczych) w odniesieniu do obywateli polskich, jak i stale zamieszkujących w Rzeczypospolitej Polskiej obywateli Unii Europejskiej, niebędących obywatelami polskimi.”
Stan prawny na dzień 5.06.2017 r.
