Jedną z głównych cech postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Ta reguła została jednoznacznie wyrażona w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.). Oczywistym jest zatem, że od decyzji administracyjnej, wydanej przez organ administracji publicznej, przed którym zostało wszczęte postępowanie (tj. organ pierwszej instancji), strona ma prawo złożyć odwołanie. Poniżej zostaną omówione zagadnienia związane z tym środkiem zaskarżenia – od jego wniesienia do momentu wszczęcia postępowania odwoławczego przez organ drugiej instancji.
Oczywistym jest, że jeżeli strona nie posiada zdolności do czynności prawnych lub tę zdolność ma jedynie ograniczoną, odwołanie w jej imieniu składa przedstawiciel ustawowy - rodzic, opiekun prawny bądź kurator. Powyższe wynika z przepisów Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W przypadku śmierci strony, gdy sprawa dotyczy praw zbywalnych lub dziedzicznych, odwołać się od decyzji organu pierwszej instancji mogą także następcy prawni. Ponadto odwołanie może złożyć pełnomocnik strony, o ile ta ustanowiła takiego reprezentanta w toku postępowania. Do wniesienia odwołania uprawnieni są także prokurator i organizacja społeczna.
Odwołanie nie musi zawierać uzasadnienia. Art. 128 KPA wskazuje, iż wystarczy, aby strona wyrażała niezadowolenie z rozstrzygnięcia kończącego postępowanie przed organem pierwszej instancji - może więc napisać tylko, że nie zgadza się z decyzją, nie podając konkretnej argumentacji.
Jeśli chodzi o formę odwołania, konieczne będzie dochowanie wymogów dotyczących podania, określonych w art. 63 KPA. Poza wyartykułowanym w piśmie żądaniem, strona musi podać swoje podstawowe dane – imię i nazwisko oraz adres zamieszkania. Nie może oczywiście zabraknąć własnoręcznego podpisu, a w przypadku odwołania wniesionego za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji publicznej - kwalifikowanego podpisu elektronicznego. Ponadto nie wymagane przez KPA, lecz przydatne jest przytoczenie cech identyfikujących zaskarżoną decyzję – widniejącego na niej numeru sprawy, daty wydania decyzji oraz czego ona dotyczyła. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby odwołanie zostało wniesione w innych formach wskazanych w przytoczonym wyżej art. 63, czyli telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu.
Przepisy szczególne mogą ustanawiać dodatkowe wymogi odnośnie treści środka zaskarżenia. Z uwagi na specyfikę postępowania podatkowego i jego kompleksowe uregulowanie, takim lex specialis nie będzie art. 222 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.). Warto jednakże nadmienić, iż ww. przepis zakłada znacznie większy formalizm - odwołanie od decyzji organu podatkowego powinno bowiem zawierać zarzuty przeciw decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie.
Za wspomnianą na wstępie dwuinstancyjnością postępowania administracyjnego przemawia treść art. 127 § 1 i 2 KPA. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji strona może odwołać się tylko do jednej instancji. Co do zasady, właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. Przykładowo - organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 17 pkt 1 KPA). Do aktów prawnych zawierających odstępstwo od tejże reguły zaliczają się choćby: ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 645 z późn. zm.) oraz ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) – w obu przypadkach w sprawach rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia wobec starosty (czyli organu jednostki samorządu terytorialnego) jest wojewoda.
Ponieważ odwołanie „przenosi” postępowanie administracyjne do organu wyższego stopnia, środek ten ma charakter dewolutywny. Art. 127 § 3 KPA przyjmuje jednak nieco inne rozwiązanie - gdy decyzję w pierwszej instancji wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, czyli organy wyższego stopnia w rozumieniu KPA, stronie niezadowolonej z decyzji nie przysługuje odwołanie, lecz jego swoisty substytut, jakim jest kierowany do tego samego organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Właściwym do jego rozstrzygnięcia jest zatem organ pierwszej instancji. Postępowanie nie zostaje przeniesione do organu wyższego stopnia, co przesądza o braku dewolutywności takiego wniosku. Treść art. 24 § 1 pkt 5 KPA nakazuje także uznać, że od udziału w tym ponownym postępowaniu winien być wyłączony pracownik organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W pozostałym zakresie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Zgodnie z art. 129 § 1 i 2 KPA, odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Jeżeli decyzję ogłoszono ustnie, ten termin liczy się od dnia ogłoszenia. Przepisy szczególne mogą jednak przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania (art. 129 § 3 KPA).
Nadmienić należy, iż terminy oblicza się według wskazówek określonych w art. 57 KPA. W szczególności przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym nastąpiło zdarzenie, będące początkiem terminu określonego w dniach, a termin kończy się wraz z upływem ostatniego z wyznaczonej liczby dni. Gdy natomiast koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, ostatnim dniem będzie najbliższy następny dzień powszedni.
W oparciu o art. 58 § 2 KPA, strona ma prawo złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Warunkiem koniecznym jest jednoczesne dopełnienie czynności, dla której określony był termin. Ostateczne postanowienie w tej sprawie wydaje organ właściwy do rozpatrzenia odwołania (art. 59 § 2 KPA), który w przypadku uznania argumentacji strony orzeka o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, a w przeciwnym razie - o uchybieniu tego terminu (art. 134 KPA). Każdorazowo organ odwoławczy stwierdza również niedopuszczalność odwołania, np. wówczas, gdy ten środek zaskarżenia został wniesiony do organu pierwszej instancji choćby dzień po terminie. Postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu i niedopuszczalności odwołania są ostateczne.
Odwołanie ma generalnie charakter suspensywny, co wynika z treści art. 130 § 1 i 2 KPA. Jako zasadę przyjęto bowiem, że przed upływem terminu wniesienia środka zaskarżenia decyzja nie ulega wykonaniu, a po jego wniesieniu w terminie wykonanie zostaje wstrzymane – w praktyce do chwili wydania rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Ustawodawca przewidział jednak wyjątki w art. 130 § 3 i 4 KPA - suspensywność nie będzie mieć zastosowania, jeśli decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, jak również gdy podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Przed upływem terminu do wniesienia odwołania wykonaniu podlega również decyzja będąca zgodna z żądaniem wszystkich stron. Pomimo tego, w myśl art. 135 KPA, natychmiastowe wykonanie decyzji może być wstrzymane przez organ odwoławczy „w uzasadnionych przypadkach”, czyli zależnie od jego uznania.
Jak wspomniano wyżej, pierwotnym adresatem omawianego środka zaskarżenia powinien być organ pierwszej instancji, o czym świadczy przytoczony już zwrot w art. 129 § 1 KPA na temat wnoszenia odwołania - „za pośrednictwem organu, który wydał decyzję”. To w jego gestii leży zawiadomienie innych stron postępowania o wniesionym odwołaniu (art. 131 KPA), a następnie przesłanie odwołania wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego (wyjątkiem będzie rzecz jasna przypadek, gdy w pierwszej instancji rozstrzygał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze). Na realizację wskazanego obowiązku ustawodawca zakreślił siedmiodniowy termin, liczony od dnia otrzymania odwołania (art. 133 KPA).
Szczególna sytuacja zachodzi, gdy organ pierwszej instancji, po zapoznaniu się z treścią wniesionego odwołania uzna, że przedstawione argumenty są w pełni zasadne. Wówczas istnieje możliwość wydania decyzji w trybie samokontroli, tj. uchylającej lub zmieniającej tę zaskarżoną. Kwestia ta jest uregulowana w art. 132 § 1 KPA. Aby takie rozstrzygnięcie było możliwe, konieczne jest wniesienie odwołania przez wszystkie strony - ma to istotne znaczenie w postępowaniu, gdy stron jest więcej niż jedna. Treść § 2 w art. 132 KPA nieco łagodzi te wymagania, dopuszczając wydanie decyzji w trybie samokontroli, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. W orzecznictwie przyjmuje się, że prawo organu do uchylenia lub zmiany własnej decyzji przysługuje we wspomnianym siedmiodniowym terminie na przesłanie akt do organu odwoławczego. Istnieje możliwość ustosunkowania się organu do treści odwołania, natomiast niedopuszczalne jest prowadzenie dalszego postępowania administracyjnego i zbierania kolejnych dowodów zmierzających do obalenia zarzutów odwołania (wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r., sygn. III SA 2000/00).
Od wydanej w powyższy sposób nowej decyzji przysługuje stronom odwołanie w normalnym trybie, czyli w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Zrozumiałe jest, że w takich okolicznościach organu pierwszej instancji nie wiąże termin instrukcyjny na przesłanie akt do organu odwoławczego.
Stan prawny na dzień 23.11.2016 r.
